La mancata ratifica, per decorso dei termini o per espressa volontà consiliare, della variazione al bilancio adottata in via d’urgenza dalla giunta determina l’inefficacia assoluta del provvedimento. Il parere dei revisori, inoltre, va acquisito sulla proposta di deliberazione di consiglio di ratifica e non su quella dell’organo esecutivo.
Preliminarmente, si rende necessario precisare che la giurisprudenza della Corte dei conti ha avuto già occasione di pronunciarsi in merito all’individuazione della normativa di riferimento per analoghe fattispecie, sia in sede consultiva, che in occasione dei controlli sulla gestione finanziaria degli enti locali, prevista dall’art. 1 comma 166 e ss. della legge n. 266/2005 (Finanziaria per il 2006) e dall’art. 148 bis del Tuel.
In base all’art. 175 del TUEL, così come riformulato dal D.Lgs. n. 118/2011 e ss.mm., le variazioni di bilancio sono di competenza consiliare dell’ente locale e possono essere deliberate entro il 30 novembre di ciascun anno, nei termini e limiti di cui ai commi 2 e 3 della medesima norma.
La suddetta norma, modificando il precedente assunto, ha previsto che le variazioni al bilancio degli enti locali possono riguardare sia gli stanziamenti di competenza, relativamente a tutte le annualità comprese nel bilancio medesimo, che gli stanziamenti di cassa. Le novità sostanziali, tuttavia, sono state introdotte dai commi 5-bis e 5- quater del medesimo articolo 175, ove vengono previste deroghe alla regola generale disciplinando particolari tipologie di modifiche al bilancio la cui competenza spetta alla Giunta, oppure al responsabile del servizio finanziario o ai responsabili degli altri servizi, nei casi in cui ciò sia previsto nel regolamento di contabilità (comma 5-bis e 5 quater). Ulteriori innovazioni alla precedente formulazione normativa, introdotte dal nuovo articolo 175 del Tuel, riguardano le deroghe al termine generale del 30 novembre; nello specifico, il comma 3 prevede le fattispecie di variazioni adottabili entro il termine del 31 dicembre, alle quali vanno aggiunte le ulteriori possibilità di modifica, oltre il termine dell'esercizio, per l’adozione delle necessarie variazioni al fondo pluriennale vincolato, in sede di riaccertamento ordinario dei residui, al fine di consentire le re imputazioni degli impegni per esigibilità negli esercizi successivi (comma 5-bis, lett. e).
In buona sostanza, con l'entrata in vigore delle nuove norme sull'armonizzazione contabile, le regole per le variazioni al bilancio di previsione sono divenute quanto mai complesse, sia per effetto della parcellizzazione delle competenze e della diversificazione delle tipologie di variazione, che con riferimento alla differente modulazione delle scadenze entro le quali adottarle.
In disparte le numerose problematiche interpretative che, con ogni probabilità, deriveranno dalla concreta applicazione delle nuove disposizioni del D.Lgs. n. 267/2000, in tema di variazioni di bilancio, si evidenzia, comunque, che le questioni esegetiche sollevate dall’istanza di parere de quo, non sembrano involgere specificamente l’innovato quadro normativo, quanto, piuttosto, riguardare la procedura e la tempistica delle variazioni di bilancio previste nei commi 4 e 5 del suddetto art. 175 del TUEL, così come, d’altra parte, si evince dal riferimento effettuato dallo stesso comune istante. Fermo restando la regola generale, ma certamente non più inderogabile (cfr. art. 175 comma 3 del Tuel), secondo la quale le variazioni di competenza del Consiglio Comunale, ai sensi dell’art. 42 del Tuel, possono essere assunte entro il 30 novembre, i suindicati commi 4 e 5, art. 175 cit., rimasti pressoché invariati dopo la recente riforma normativa, prevedono che qualora sussistano motivi d’urgenza, le variazioni di bilancio [di competenza del Consiglio Comunale], possono essere adottate dalla Giunta, salvo ratifica da parte dell’organo consiliare, a pena di decadenza, entro i sessanta giorni seguenti e comunque entro il 31 dicembre dell’anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine (comma 4); in caso di mancata o parziale ratifica del provvedimento di variazione adottato dall’organo esecutivo, l’organo consiliare è tenuto ad adottare nei successivi trenta giorni, e comunque sempre entro il 31 dicembre dell’esercizio in corso, i provvedimenti ritenuti necessari nei riguardi dei rapporti eventualmente sorti sulla base della deliberazione non ratificata (comma 5).
La Sezione ritiene che dal dettato normativo possano essere tratte le seguenti considerazioni di ordine sostanziale e procedurale.
Nelle ipotesi in cui la variazione di bilancio è atto di competenza del Consiglio Comunale, la possibilità per la Giunta, di deliberarla in via d’urgenza, non costituisce una deroga al regime ordinario di riparto delle competenze tra organo consiliare ed esecutivo, infatti, in caso contrario, il legislatore non avrebbe richiesto la ratifica, che, invece, è il provvedimento che rimuove il vizio di illegittimità della deliberazione di Giunta (sub specie dell’incompetenza relativa).
L’atto di Giunta è valido, purché rispetti tutti gli altri requisiti di legittimità, tra i quali, è bene ricordare, la copertura finanziaria ed il rispetto dei vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, ed è efficace, nei termini ordinariamente previsti dal testo unico degli enti locali all’art. 134, commi 3 e 4, per un periodo massimo di sessanta giorni che comunque non può eccedere il 31 dicembre.
La Giunta, perciò, è tenuta a presentare al Consiglio la proposta di deliberazione di ratifica della deliberazione giuntale di variazione di bilancio, che dovrà avvenire nel termine perentorio di sessanta giorni e non oltre il 31 dicembre dell’esercizio, previo parere dell’organo di revisione economico-finanziaria ai sensi dell’art. 239, comma 1, lett. b), n. 2 del TUEL.
Se il Consiglio, entro il predetto termine, ratifica totalmente o parzialmente l’atto deliberativo di Giunta, questo può continuare a produrre i propri effetti oltre il periodo, per la parte ratificata, in quanto l’istituto della ratifica esprime il favor dell’ordinamento verso la conservazione dell’atto amministrativo.
Qualora il Consiglio deneghi espressamente totalmente o parzialmente la ratifica dell’atto ovvero, come appare nel caso prospettato dalla richiesta di parere de quo, sia decorso invano il termine dei sessanta giorni, si determina l’inefficacia sopravvenuta. Analoga conseguenza si verificherà nel caso in cui la mancata ratifica, nei termini di legge, investa quelle tipologie di variazioni di bilancio, elencate espressamente dal novellato comma 3 dell’art. 175 del TUEL, che sono di competenza del Consiglio Comunale e possono essere adottate entro il 31 dicembre; è ipotizzabile, tuttavia, che in questi casi, non essendosi ancora esaurito il termine massimo per l’adozione delle stesse, l’organo consiliare possa adottare il provvedimento di variazione (non sottoposto a ratifica nei termini di legge), il quale produrrà, comunque, effetti ex nunc.
Qualora siano sorti rapporti giuridici sulla base della deliberazione non ratificata, anche parzialmente, il Consiglio, entro i trenta giorni successivi alla scadenza del termine perentorio dei sessanta giorni e comunque entro il 31 dicembre, adotta i provvedimenti necessari nei riguardi dei rapporti sorti sulla base della deliberazione non ratificata.Ad avviso del Collegio il dettato normativo sul punto indica che il termine di trenta giorni, a differenza di quello richiesto per la ratifica, è un termine ordinatorio, in quanto al suo decorso la norma non riconnette l’illegittimità dell’atto tardivamente adottato.
E’ indubbio che, qualora a seguito della deliberazione non ratificata l’amministrazione abbia assunto un impegno, poi caducato a seguito dell’inefficacia dell’atto presupposto, e dai rapporti giuridici in virtù di esso insorti, si siano formati debiti fuori bilancio, ad essi debba essere applicata, con urgenza, la procedura di cui all’art. 194 del D.Lgs. n. 267/2000, purché rientrino nelle fattispecie tassativamente riconoscibili previste dal legislatore.
Medesima procedura si ritiene debba essere applicata anche in caso di pagamenti già effettuati in virtù della deliberazione temporaneamente efficace.
In questo contesto, gli “impegni automatici”, che sotto il profilo logico-temporale non pongono soluzioni di continuità tra la fase di insorgenza dell’obbligazione e la fase contabile dell’avvio della procedura di spesa, costituiscono un’eccezione al principio secondo cui è il responsabile del servizio finanziario ad effettuare le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa. L’impegno automatico, infatti, esclude l’esercizio del potere discrezionale degli organi amministrativi e si intende assunto con la mera approvazione del bilancio, senza far ricorso ad ulteriori atti. Di qui la tassatività dei casi per i quali l’ordinamento contabile ammette una tale procedura (art. 183, comma 2, del TUEL).
Secondo quanto enunciato dall’art. 183, comma 2 del TUEL 2: “...Con l'approvazione del bilancio e successive variazioni, e senza la necessità di ulteriori atti, è costituito impegno sui relativi stanziamenti per le spese dovute: a) il trattamento economico tabellare già attribuito al personale dipendente e per i relativi oneri riflessi, b) per le rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti, interessi di preammortamento ed ulteriori oneri accessori nei casi in cui non si sia provveduto all'impegno nell'esercizio in cui il contratto di finanziamento è stato perfezionato, c) per contratti di somministrazione riguardanti prestazioni continuative, nei casi in cui l'importo dell'obbligazione sia definita contrattualmente. Se l'importo dell'obbligazione non è predefinito nel contratto, con l'approvazione del bilancio si provvede alla prenotazione della spesa, per un importo pari al consumo dell'ultimo esercizio per il quale l'informazione è disponibile...”.
Orbene, ritiene il Collegio che la peculiare modalità di formazione degli impegni di spesa “cd. automatici”, così come delineati dalla vigente normativa, per un verso, non legittima una diversa interpretazione della disciplina che regolamenta l’istituto della variazione di bilancio, per l’altro, non incide sulle conseguenze dell’eventuale mancata ratifica da parte del Consiglio Comunale, le quali, pertanto, debbono considerarsi applicabili a tali fattispecie.
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