Tar Catanzaro, sez. II, 20 luglio 2017, n. 1156
Enti locali - Allegazione del Piano degli indicatori e dei risultati al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo – Necessità.
Il Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo, di cui all’art. 18 bis, d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, deve essere allegato da enti locali ed i loro enti e organismi strumentali al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo e ne deve seguire deve seguire tutto l’iter, dal deposito del progetto sino all’approvazione.
Ha chiarito il Tar che se il piano degli indicatori è uno strumento per rendere comparabili, agli occhi della generalità dei consociati, i bilanci degli Enti locali, mercé la sua pubblicazione sul sito Internet istituzionale dell’Ente, a maggior ragione tale strumento deve essere messo a disposizione dei consiglieri comunali, chiamati dare o negare approvazione al bilancio reso comparabile del piano degli indicatori.
Dunque, se il piano deve essere allegato al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo, ne deve seguire tutto l’iter, dal deposito del progetto sino all’approvazione.
Né si potrebbe affermare che esso debba essere allegato solo dopo l’approvazione del bilancio cui è accessorio, allo scopo di tener conto di eventuali emendamenti. Al contrario, gli emendamenti al bilancio eventualmente approvati si riverbereranno anche in una modifica del Piano. Una conferma a tale indicazione è data dal punto 4.2., lett. d), dell’allegato 4/1 al d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, recante il principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio. In tale allegato, infatti, si legge che il piano degli indicatori di bilancio, presentato al Consiglio unitamente al bilancio di previsione e al rendiconto, rappresenta uno strumento della programmazione degli Enti locali.
Deve dunque essere annullato il bilancio di previsione di un Comune nel caso in cui il Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio non sia stato depositato, nei termini previsti dal regolamento di contabilità, insieme al progetto di bilancio e agli altri documenti contabili obbligatori.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 c.p.a.;
sul ricorso numero di registro generale 653 del 2017, proposto da:
Saverio Candelieri, Francesco Gerace, Roberto Totino e Umberto Fulginiti, rappresentati e difesi dagli avvocati Giuseppe Pitaro e Gaetano Liperoti, elettivamente domiciliati presso lo Studio dell’avvocato Giuseppe Pitaro, in Catanzaro, alla via Francesco Acri, n. 88;
contro
Comune di Montepaone, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Falzea, elettivamente domiciliato presso il suo Studio, in Catanzaro, alla via Indipendenza, n. 13;
per l'annullamento
- dell’avviso di convocazione del Consiglio comunale emesso dal Sindaco di Montepaone e notificato ai ricorrenti in data 25 marzo 2017;
- delle deliberazioni del Consiglio comunale nn. 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, adottate nella seduta del 30 marzo 2017;
- di ogni altro atto presupposto, prodromico, connesso e consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Montepaone;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2017 il dott. Francesco Tallaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 c.p.a.;
Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. - I ricorrenti, consiglieri comunale del Comune di Montepaone, impugnano la convocazione del Consiglio comunale per la data del 30 marzo 2017 e le delibere assunte in tale seduta, in quanto:
- a) non sarebbe stato rispettato quanto previsto dall’art. 29 del regolamento di contabilità, secondo il quale i documenti di contabilità debbono essere depositati per dieci giorni consecutivi presso l’Ufficio ragioneria, onde consentire ai consiglieri il deposito di emendamenti;
. b) il deposito sarebbe incompleto, non essendo stato reso disponibile, unitamente allo schema di bilancio, il Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio, obbligatorio ai sensi dell’art. 18-bis d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, e del d.m. Interno 22 dicembre 2015;
- c) non sarebbe stato rispettato quanto previsto dall’art. 14 del regolamento per il funzionamento del Consiglio, per il quale tra la data di convocazione e la data di svolgimento del Consiglio comunale debbono intercorrere 5 giorni;
Tali violazioni avrebbero leso le prerogative dei ricorrenti, non consentendo una consapevole partecipazione all’adunanza consiliare, nel corso della quale, comunque, essi non avevano partecipato ai lavori o avevano votato contro le delibere assunte.
2. - Il Comune di Montepaone si è costituito e ha resistito all’avversa azione.
3. - Alla Camera di Consiglio del 19 luglio 2017 il ricorso, sussistendone i presupposti e previo avviso alle parti, è stato trattato nel merito e spedito in decisione.
4. – Deve innanzitutto escludersi in via generale, benché l’amministrazione resistente opini diversamente, che vi siano controinteressati al ricorso proposto da alcuni consiglieri comunali per lesione dello ius in officium, che abbia per oggetto l’avviso di convocazione del Consiglio comunale e le delibere approvate dall’adunanza, alle quali si estenderebbe l’illegittimità della convocazione (cfr., sia pure in termini dubitativi, Cons. Stato, Sez. V, 14 settembre 2012, n. 4892).
In ogni caso, si osserva che le deliberazioni approvate in data 30 marzo 2017 hanno tutte portata generale, sicché non è possibile individuare chi abbia interesse alla conservazione dei provvedimenti impugnati.
5. – Va quindi premesso che i motivi di ricorso saranno esaminati con un approccio sostanzialistico, per cui rimangono irrilevanti le violazione formali delle regole poste a presidio delle prerogative dei consiglieri comunali allorché essi siano stati comunque posti nelle condizioni di esercitare adeguatamente e consapevolmente il proprio munus (cfr., nella giurisprudenza di questo Tribunale, le sentenze della Sezione II, 30 luglio 2015, n. 1319, e 20 dicembre 2016, n. 2535; cfr. anche Cons. Stato, Sez. V, ord. 27 agosto 2014, n.3824; TAR Molise, 12 maggio 2010, n. 207; T.A.R. Sicilia - Palermo, Sez. I, 23 maggio 2012, n. 1029.
6. – Ciò posto, il terzo motivo va esaminato prioritariamente, avendo riflessi su tutte le deliberazioni assunte all’adunanza del 30 marzo 2017.
6.1. – Il funzionamento dei consigli comunali è disciplinato dal regolamento nel quadro dei principi stabiliti dallo Statuto (art. 38, d.lgs 18 agosto 2000, n. 267); tale regolamento deve prevedere, tra l'altro, le modalità per la convocazione dell'assemblea nonché il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute; la materia è stata, dunque, delegificata, sicché spetta ai singoli comuni, dotati di autonomia normativa e funzionale, regolamentare il funzionamento dei propri organi più rappresentativi con l'unico limite del rispetto dei principi statutari nonché ordinamentali e delle norme costituzionali, come anche sancito nel novellato Titolo V della Costituzione (TAR Lazio – Latina, 24 aprile 2007, n. 296);
L’art. 14 del regolamento relativo all’organizzazione e al funzionamento del Consiglio comunale, in accordo con l’art. 12 dello Statuto, stabilisce che gli avvisi di convocazione debbono essere consegnati ai consiglieri cinque giorni prima per le convocazione in seduta ordinaria.
6.2. – Tale regolamentazione, dettata in autonomia dal Comune di Montepaone, ricalca quella già contenuta nell’art. 125 r.d. 4 febbraio 1915, n. 148, sicché essa può essere interpretata allo stesso modo in cui veniva interpretata quella. In particolare, si riteneva (e deve quindi ritenersi) che, da una interpretazione letterale e logico-sistematica della disposizione citata, si evince che il periodo di tempo tra convocazione e adunanza non possa comprendere né il giorno della consegna dell'avviso di convocazione né quello della adunanza (Cons. Stato, Sez. I, parere 7 febbraio 2014, n. 461; Cons. Stato, Sez. I, parere 22 gennaio 2010, n. 228).
Infatti, il termine previsto è costituito da giorni liberi e interi che devono interamente decorrere prima dello svolgimento dell’attività cui sono preordinati, in quanto il consigliere comunale deve essere messo nelle condizioni di svolgere con pienezza di funzioni il proprio ruolo elettivo e quindi ha diritto ad una piena e fattiva partecipazione ad ogni attività del Consiglio Comunale con cognizione di causa.
6.3. – Nel caso di specie, dunque, l’avviso di convocazione è stato recapitato ai consiglieri ricorrenti in ritardo, rispetto a quanto stabilito nel regolamento relativo all’organizzazione e al funzionamento del Consiglio comunale.
Vi è, però, che gli odierni ricorrenti, come risulta dai verbali dedotti in giudizio, hanno potuto partecipare alla seduta del Consiglio comunale, sebbene alcuni di essi ne abbiano abbandonato i lavori.
In ogni caso, essi non hanno specificato se, e in che misura, essi non abbiano avuto modo di approfondire adeguatamente gli argomenti posti all’ordine del giorno.
6.4. – Per tali ragioni, il motivo non può essere accolto.
7. - Può quindi essere scrutinato il primo motivo di ricorso.
7.1. – L’art. 29 del regolamento di contabilità stabilisce che i documenti contabili debbano essere depositati per dieci giorni consecutivi presso l’Ufficio ragioneria; nel medesimo termine, i consiglieri possono proporvi emendamenti, dei quali deve essere data notizia nell’avviso di convocazione.
Dalla lettura della normativa è evidente che l’avviso di convocazione del Consiglio comunale debba seguire allo spirare del termine per la proposizione degli emendamenti, che è di dieci giorni dal deposito dei documenti contabili.
7.2. – Ebbene, l’avviso di deposito degli atti di bilancio è stato dato il giorno 15 marzo 2017, per cui gli atti avrebbero dovuto rimanere depositati sino al 25 marzo 2017. L’avviso di convocazione del Consiglio comunale, con la notizia degli emendamenti presentati, avrebbe potuto essere notificato solo in data successiva.
Invece, come si è detto, la convocazione del Consiglio comunale è stata notificata già il 25 marzo, sicché – ancora una volta – vi è una violazione formale delle regole di funzionamento degli organi comunali.
7.3. – Vi è però che i ricorrenti non hanno dedotto di essere stati in concreto privati della possibilità di presentare degli emendamenti al bilancio, sicché non vi è stata alcuna lesione attuale delle loro prerogative.
7.4. – Anche tale motivo di censura non può essere accolto.
8. - Coglie invece nel segno il secondo motivo di censura, relativo al mancato deposito del Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio.
8.1. – L’art. 18-bis d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, stabilisce che gli enti locali allegano il Piano degli indicatori e dei risultati attesi di bilancio al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo.
Il d.m. Interno 22 dicembre 2015, emanato allo scopo di fornire gli schemi unitari per la redazione del piano, specifica che, a partire dall’esercizio 2016 gli enti locali ed i loro enti e organismi strumentali allegano il Piano al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo.
8.2. – Dunque, se il piano deve essere allegato al bilancio di previsione e al bilancio consuntivo, ne deve seguire tutto l’iter, dal deposito del progetto sino all’approvazione.
Non si può, al contrario, affermare – come fa la difesa del Comune di Montepaone – che esso debba essere allegato solo dopo l’approvazione del bilancio cui è accessorio, allo scopo di tener conto di eventuali emendamenti. Al contrario, gli emendamenti al bilancio eventualmente approvati s riverbereranno anche in una modifica del Piano.
8.3. – Una conferma a tale indicazione è data dal punto 4.2., lett. d) dell’allegato 4/1 al d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, recante il principio contabile applicato concernente la programmazione di bilancio.
In tale allegato, infatti, si legge che il piano degli indicatori di bilancio, presentato al Consiglio unitamente al bilancio di previsione e al rendiconto, rappresenta uno strumento della programmazione degli Enti locali.
8.4. – D’altro canto, se il piano degli indicatori è uno strumento per rendere comparabili, agli occhi della generalità dei consociati, i bilanci degli Enti locali, mercé la sua pubblicazione sul sito Internet istituzionale dell’Ente, a maggior ragione tale strumento deve essere messo a disposizione dei consiglieri comunali, chiamati dare o negare approvazione al bilancio reso comoarabile del piano degli indicatori.
8.5. – Ne deriva che, alla luce dell’art. 29 del regolamento di contabilità, il Piano di cui si discute avrebbe dovuto essere depositato insieme al progetto di bilancio preventivo.
In mancanza, la delibera (e solo essa) di approvazione del bilancio di previsione per gli anni 2017-2019 deve essere annullata.9. – Il ricorso deve essere accolto, dunque, nei limiti di cui in motivazione.
L’accoglimento solo parziale del ricorso giustifica la compensazione integrale delle spese e competenze di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie per quanto di ragione e, per l’effetto:
a) annulla la delibera assunta dal Consiglio comunale di Montepaone in data 30 marzo 2017, n. 24;
b) rigetta nel resto;
c) compensa tra le parti le spese e competenze di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 19 luglio 2017 con l'intervento dei magistrati:
Giovanni Iannini, Presidente FF
Francesco Tallaro, Referendario, Estensore
Germana Lo Sapio, Referendario
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