Lombardia/979/2010/PAR
REPUBBLICA
ITALIANA
LA
CORTE DEI CONTI
IN
SEZIONE REGIONALE
DI CONTROLLO PER LA
LOMBARDIA
composta
dai magistrati:
dott.
Nicola Mastropasqua Presidente
dott.
Antonio Caruso Consigliere
dott.
Angelo Ferraro Consigliere
dott.
Gianluca Bragh Referendario (relatore)
dott.
Massimo Valero Referendario
dott.
Alessandro Napoli Referendario
dott.ssa
Laura De Rentiis Referendario
nellĠadunanza
in camera di consiglio del 4 novembre 2010
Visto
il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio
decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista
la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista
la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista
la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16
giugno 2000, che ha approvato il regolamento per lĠorganizzazione delle
funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni
delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004;
Visto
il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle
leggi sullĠordinamento degli enti locali;
Vista
la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista
la nota n. 7807 di protocollo in data 5 agosto 2010, inizialmente diretta alla
Sezione delle Autonomie, con la quale il sindaco del comune di Casnate Con
Bernate (CO) ha richiesto un parere in materia di contabilit pubblica in
ordine al contributo da corrispondere ad una Fondazione riconosciuta Òscuola
paritariaÓ convenzionata con il Comune;
Vista
la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione
ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri
previsti dallĠart. 7, comma 8, della legge n. 131/2003;
Vista
lĠordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per lĠadunanza
odierna per deliberare sulla richiesta del sindaco del comune Casnate Con
Bernate (CO);
Udito
il relatore dott. Gianluca Bragh;
FATTO
Con
nota n. 7807 di protocollo datata 5 agosto 2010, il sindaco del comune di Casnate
con Bernate (CO), ha richiesto un parere circa lĠerogazione di un contributo
annuale a favore della ÒFondazione Asilo InfantileÓ, riconosciuta Òscuola
paritariaÓ, in ottemperanza a una convenzione attualmente in essere.
Tale
convenzione prevede lĠimpegno del comune a corrispondere un contributo per anno
solare, a ripiano delle spese di gestione ordinaria che risultino non coperte
dalle entrate derivanti dai contributi per la frequenza da parte delle
famiglie, dai contributi statali e regionali o dalle erogazioni liberali e
dalle entrate che non abbiano destinazione vincolata.
LĠattuale
amministrazione comunale, esprimendo delle riserve sulla legittimit del
ripiano delle spese di gestione che dovrebbero far capo alla Fondazione, chiede
un parere circa la possibilit di modificare o disapplicare anche
unilateralmente tale clausola convenzionale e di erogare un contributo annuale
calcolato su determinati parametri oggettivi, avuto riguardo alla rilevanza e
allĠutilit sociale del servizio offerto dalla Fondazione.
AMMISSIBILITAĠ SOGGETTIVA
La richiesta di parere di cui sopra intesa ad avvalersi della facolt prevista dalla norma contenuta nellĠart. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, la quale dispone che le Regioni, i Comuni, le Province e le Citt metropolitane possono chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti Òpareri in materia di contabilit pubblicaÓ.
La funzione consultiva delle Sezioni regionali inserita nel quadro delle competenze che la legge 131/2003, recante adeguamento dellĠordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti.
La Sezione, preliminarmente, chiamata a pronunciarsi sullĠammissibilit della richiesta, con riferimento ai parametri derivanti dalla natura della funzione consultiva prevista dalla normazione sopra indicata.
Con particolare riguardo allĠindividuazione dellĠorgano legittimato a inoltrare le richieste di parere dei Comuni, si osserva che il sindaco del comune lĠorgano istituzionalmente legittimato a richiedere il parere in quanto riveste il ruolo di rappresentante dellĠente ai sensi dellĠart. 50 T.U.E.L.
Pertanto, la richiesta di parere ammissibile soggettivamente poich proviene dallĠorgano legittimato a proporla.
AMMISSIBILITAĠ
OGGETTIVA
Il primo punto da esaminare concerne la verifica se la
richiesta proveniente dal comune di Casnate Con Bernate (CO) rientri
nellĠambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei
conti dallĠart. 7 comma ottavo, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in
forza della quale Regioni, Province e Comuni possono chiedere a dette Sezioni
pareri in materia di contabilit pubblica nonch ulteriori forme di
collaborazione ai fini della regolare gestione finanziaria e dellĠefficienza e
dellĠefficacia dellĠazione amministrativa.
In proposito, questa Sezione ha precisato, in pi
occasioni, che la funzione di cui al comma ottavo dellĠart. 7 della legge n.
131/2003 si connota come facolt conferita agli amministratori di Regioni,
Comuni e Province di avvalersi di un organo neutrale e professionalmente
qualificato per acquisire elementi necessari ad assicurare la legalit della
loro attivit amministrativa.
I
pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei procedimenti
amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in
relazione alle quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e
ponderate nello svolgimento dei poteri che appartengono agli amministratori
pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma di cogestione o
coamministrazione con lĠorgano di controllo esterno (per tutte, delibera 11
febbraio 2009, n. 36).
Infatti,
deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di
carattere generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall'ente
pubblico motivata, generalmente, dalla necessit di assumere specifiche
decisioni in relazione ad una particolare situazione.
L'esame e l'analisi svolta nel parere limitata ad
individuare l'interpretazione di disposizioni di legge e di principi generali
dell'ordinamento in relazione alla materia prospettata dal richiedente,
spettando, ovviamente, a quest'ultimo la decisione in ordine alle modalit
applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda.
E
un dato acquisito ed incontestato che non essendo effettivamente funzionante in
Lombardia, pur se formalmente costituito, il Consiglio delle Autonomie,
previsto dallĠart. 123 della Costituzione e dallo Statuto della Regione
Lombardia, i Comuni e le Province possano, nel frattempo, chiedere direttamente
i pareri alla Sezione regionale.
In
relazione al profilo oggettivo, limiti vanno rapportati alla definizione della
materia di contabilit pubblica. In proposito, deve essere posto in luce che la
nozione di Òcontabilit pubblicaÓ deve essere intesa nellĠampia accezione che
emerge anche dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione in tema di
giurisdizione della Corte dei conti ed investe cos tutte le ipotesi di
spendita di denaro pubblico oltre che tutte le materie di bilanci pubblici, di
procedimenti di entrata e di spesa, di contrattualistica che tradizionalmente e
pacificamente rientrano nella nozione. DĠaltro canto la norma in discussione
non fissa alcun limite alle richieste di altre forme di collaborazione.
In
senso ostativo alla resa del parere, senza peraltro voler esaurire la
casistica, va posta in luce lĠinammissibilit di richieste che interferiscano
con altre funzioni intestate alla Corte ed in particolare con lĠattivit
giurisdizionale, che si risolvano in scelte gestionali, di esclusiva competenza
degli amministratori degli enti, che attengano a giudizi in corso, che
riguardino attivit gi svolte, dal momento che i pareri sono propedeutici
allĠesercizio dei poteri intestati agli amministratori e dirigenti degli enti e
non possono essere utilizzati per asseverare o contestare provvedimenti gi
adottati.
La
richiesta di parere in esame risponde ai requisiti indicati sopra e pertanto,
da ritenere ammissibile e pu essere esaminata nel merito, atteso che la
medesima afferisce a questioni ordina mentali e rapporti finanziari fra comune
e organismi in convenzione, la cui applicazione incide direttamente sui bilanci
degli enti pubblici territoriali ai sensi del T.U.E.L.
MERITO
La specifica formulazione del quesito induce la Sezione a ribadire che le concrete modalit attuative delle politiche di amministrazione attiva del territorio, cosi come ogni altra forma di attivit gestionale dellĠente, spettano esclusivamente agli organi cui stata demandata lĠamministrazione comunale.
Al fine di assumere le determinazioni di loro competenza, gli organi dellĠente, nellĠambito della loro discrezionalit e senza vincolo alcuno, possono riferirsi alle conclusioni contenute nel presente parere
Questa Sezione si pronunciata in pi occasioni sulla possibilit, o meno, per i Comuni di erogare contributi ad enti terzi operanti sul territorio comunale (pareri n.1/2005, n.8/2005, n.9/2006, n.10/2006, n.18/206, n.26/2007, n.35/2007, n.59/2007, n.39/2008, n.75/2008).
In relazione ai rapporti patrimoniali fra comuni e fondazioni di diritto privato che svolgono servizi dĠinteresse pubblico sul territorio di riferimento dellĠente locale ed in particolare sulla erogazione di contribuzioni e provvidenze finalizzate alla conservazione o allĠincremento patrimoniale dellĠente morale, la Sezione ha reso numerosi pareri, fissando alcuni limiti derivanti dallĠapplicazione dei principi di diritto e dalla regolazione privatistica dello strumento utilizzato soprattutto, laddove si chieda al comune di farsi carico del ripiano delle perdite riferite alla gestione corrente (parere 28 gennaio 2009, n.10; n.1138/2009/PAR, n.1/2010/PAR).
La richiesta di parere sembra aver colto gli aspetti pi rilevanti che delineano lĠorientamento consolidato della Sezione circa la non conformit ai principi di sana gestione finanziaria degli obblighi convenzionali o statutari che impongono a beneficio della fondazione di diritto privato e a carico del comune il dovere di ripiano del disavanzo annuale di amministrazione secondo il modello del contributo a fondo perduto.
La Sezione ha elaborato, in proposito, il principio generale per cui se lĠazione intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettivit rientranti nelle finalit perseguite dal comune, lĠerogazione di un finanziamento non pu equivalere a un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dellĠutilit che lĠente o la collettivit ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o di interesse pubblico effettuato dal soggetto che riceve il contributo (Corte conti, sez. contr. Lombardia, 29 giugno 2006, n. 9/pareri/2006).
Quanto alla qualificazione soggettiva del percettore del contributo comunale, come gi richiamato da questo Collegio, la natura pubblica o privata del soggetto che riceve lĠattribuzione patrimoniale indifferente se il criterio di orientamento quello della necessit che lĠattribuzione avvenga allo scopo di perseguire i fini dellĠente pubblico, posto che la stessa amministrazione pubblica opera ormai utilizzando, per molteplici finalit (gestione di servizi pubblici, esternalizzazione di compiti rientranti nelle attribuzioni di ciascun ente), soggetti aventi natura privata e che nella stessa attivit amministrativa la legge di disciplina del procedimento amministrativo, prevede che lĠamministrazione agisca con gli strumenti del diritto privato ogniqualvolta non sia previsto lĠobbligo di utilizzare quelli di diritto pubblico(Legge n.241/90, come modificata dalla Legge n.15/2005).
Poste tali premesse in ordine allĠoggetto dellĠattivit per cui richiesto il finanziamento ed in riferimento al soggetto richiedente il contributo, in linea generale si ritiene che i comuni possano concludere convenzioni con gli enti, anche di diritto privato, che gestiscono scuole dellĠinfanzia sul loro territorio e possano accollarsi anche lĠonere di erogare contributi destinati ad agevolare il funzionamento delle ordinarie attivit della scuola, come si evince, tra lĠaltro, dallĠespresso riconoscimento da parte della normativa contabile relativa agli enti territoriali che prevede allĠinterno del bilancio unĠapposita Funzione (sul punto cfr. Corte conti, sez. contr. Lombardia, 29 giugno 2006, n. 18/pareri/2006).
Nel caso di specie si deve altres evidenziare che la funzione di utilit sociale stata ufficialmente riconosciuta con Decreto del Presidente della regione Lombardia n.10.579 del 29.08.2008, con il quale stata attribuita alla fondazione la qualifica di Òscuola paritariaÓ ai sensi della legge n. 62/2000.
La destinazione finalistica della contribuzione pubblica deve essere coordinata con la natura giuridica e la funzione della fondazione di diritto privato utilizzata per la resa del servizio di asilo infantile.
EĠ necessario pertanto ivi richiamare le caratteristiche essenziali che connotano le fondazioni e verificare entro quali limiti le stesse siano compatibili con le esigenze rappresentate dal comune di Casnate Con Bernate.
La fondazione un ente morale, dotato di personalit giuridica, disciplinato dal codice civile, che ha quale elemento costitutivo essenziale l'esistenza di un patrimonio destinato alla soddisfazione di uno scopo di carattere ideale (artt. 14 e segg.).
Il patrimonio non solo elemento costitutivo della fondazione ma la caratteristica che distingue e differenzia questo istituto dallĠassociazione che ha quale elemento essenziale la personalit della partecipazione di una pluralit di soggetti, finalizzata al raggiungimento di uno scopo.
Il patrimonio della fondazione sin dal momento
genetico della persona giuridica (negozio di fondazione e negozio di dotazione)
deve essere sufficiente per consentire allĠente di svolgere la sua attivit
ordinaria, tantĠ che, ove il patrimonio non sia sufficiente per raggiungere lo
scopo o addirittura venga meno, il codice civile prevede che la fondazione si
estingua (art. 27 cod. civ.) e il suo residuo patrimonio sia trasferito ad
organi che abbiano una finalit analoga (art. 31 cod. civ.), a meno che la
competente autorit provveda alla trasformazione della fondazione in altro ente
(art. 28 cod. civ.). Secondo il modello tradizionale, ripreso
dal codice civile, la fondazione dovrebbe utilizzare il reddito derivante dal
patrimonio per lo svolgimento della sua ordinaria attivit e proseguire la
stessa sino a che non intacca o comunque esaurisce il patrimonio. Il concetto
di perdita gestionale da ripianare estraneo alla nozione di fondazione
poich, si tratta di un ente incentrato sullĠelemento patrimonio e non sulla
partecipazione di pi soggetti, come avviene nellĠassociazione o nella societ.
Del
tutto incoerente con il negozio di fondazione la previsione che la perdita
annuale sia ripianata con lĠintervento economico di terzi soggetti. Laddove si
verifichi una perdita nellĠambito della gestione ordinaria, alla stessa
dovrebbe far fronte la fondazione con il suo patrimonio.
Al fine di soddisfare lo scopo per il quale costituita, la fondazione, normalmente, intraprende un'attivit nell'ambito della quale pu concludere specifici accordi con soggetti privati o pubblici, i quali, in relazione ai servizi richiesti o alla particolare importanza dell'attivit svolta dalla fondazione in un determinato ambito territoriale o ambientale, possono erogare sia corrispettivi per i servizi ricevuti che contributi in denaro o provvidenze di altra natura in attuazione del principio di sussidiariet orizzontale.
EĠ evidente che i corrispettivi ricevuti o i contributi entrano nel patrimonio della fondazione e devono essere utilizzati nellĠambito dellĠordinaria attivit dellĠente morale.
Dal punto di vista contabile, la problematica pi rilevante si registra nella possibilit per lĠente pubblico di riferimento ad intervenire in favore del patrimonio della fondazione mediante attribuzioni variamente destinate, legate alla gestione ordinaria e connesse con la resa del servizio, ovvero indirizzate alla copertura di costi esorbitanti, ovvero a ripianare disavanzi strutturali di amministrazione.
In realt, la situazione maggiormente complessa poich molti di questi enti hanno nel loro patrimonio unicamente i beni immobili nei quali operano (spesso a titolo di mero comodato) e lo svolgimento della loro attivit presuppone necessariamente un intervento finanziario da parte degli enti locali nel territorio dei quali operano. Enti che, peraltro, hanno, in numerosi casi, la possibilit di procedere alla nomina degli amministratori dellĠente morale e obblighi di vigilanza, previsti dagli statuti.
In tali evenienze lecito, quindi, che il rapporto fra il comune e la fondazione che opera nel suo territorio, relativo allo svolgimento dellĠattivit di interesse locale venga regolamentato da una specifica convenzione che ben pu prevedere lĠerogazione di contributi finalizzati ad incrementare il patrimonio dell'ente morale, contribuendo cos al raggiungimento dello scopo della fondazione in relazione ai bisogni della comunit locale.
In ogni caso altres possibile che in relazione allo svolgimento di una particolare attivit che rientri fra le competenze dell'ente locale e che venga svolta dall'ente morale, lĠamministrazione possa accollarsi specifiche spese, anche attinenti alla ordinaria gestione, purch siano finalizzate allo svolgimento di un particolare servizio, direttamente riconducibile agli interessi della comunit locale.
La
determinazione dellĠammontare del contributo riferito alle spese di gestione
spetta al comune e alla fondazione e deve essere stabilito nella convenzione
che disciplina i rapporti fra le parti e deve essere commisurato al servizio
reso in concreto.
In coerenza con il perseguimento della sana gestione finanziaria, l'ente locale non pu per accollarsi l'onere di ripianare di anno in anno le perdite gestionali della fondazione, mediante la previsione di un generico contributo annuale Òa saturazioneÓ delle risorse non sufficienti, poich alle stesse deve essere in grado di far fronte la fondazione col suo patrimonio. Qualora la fondazione non possegga un patrimonio che consenta il raggiungimento dello scopo per il quale stata costituita non pu che estinguersi e trasformarsi in un altro ente che persegue scopi analoghi.
Ove l'ente locale assuma l'impegno di far fronte alle perdite della gestione corrente della fondazione, sia mediante l'erogazione di generici contributi annuali che con formale ripiano di perdite accertate al termine dellĠesercizio, verrebbe meno la natura di fondazione dell'organismo agevolato che, di fatto, si trasformerebbe in ente strumentale del comune, assumendo natura pubblica alla stessa stregua di un'azienda speciale o di un organismo societario.
Peraltro, lĠente locale potrebbe intervenire con il ripiano delle perdite solo laddove la legge e lo statuto comunale consentissero allĠamministrazione stessa di procedere a quel particolare servizio dĠinteresse locale mediante lĠorganismo di fatto partecipato.
Si osserva infine che, considerata la natura pubblica delle risorse impegnate per il ripiano
delle perdite, gli organi comunali dovrebbero accertare la causa della
formazione delle perdite, accertando anche la presenza di eventuali responsabilit
e ponendo in essere ogni azione affinch la futura gestione dellĠorganismo sia
condotta in modo da evitare il formarsi di perdite non previste.
In conclusione, sintetizzando le questioni affrontate nella motivazione, si evidenzia che:
a) lĠerogazione di provvidenze e contribuzioni pubbliche con carattere di continuit in favore di enti terzi che svolgono servizi di pubblica utilit non pu equivalere a un depauperamento del patrimonio comunale, in considerazione dellĠutilit che lĠente o la collettivit ricevono dallo svolgimento del servizio pubblico o dellĠattivit di pubblico interesse effettuata dal soggetto che riceve il contributo;
b) lo schema della fondazione di diritto privato non si presta ad interventi del comune volti a ripianare perdite pregresse o disavanzi di amministrazione;
c) forme
di contribuzione o di finanziamento in favore della fondazione devono essere
previsti ed erogati nella cornice normativa della convenzione o del contratto
di servizio o in programmi pluriennali di realizzazione degli investimenti
idonei ad incrementare la resa qualitativa e quantitativa del servizio pubblico
di scuola per lĠinfanzia.
P.Q.M.
nelle
osservazioni che precedono il parere della Sezione
Il Relatore Il Presidente
(Dott. Gianluca Bragh)
(Dott. Nicola Mastropasqua)
Depositata in
Segreteria
il 05 novembre
2010
(dott.ssa Daniela
Parisini)